施正鋒專欄》憲政分歧難解

國會監督行政乃天經地義，要求總統答詢則是強人所難，畢竟民選總統並非對立法院負責。（圖／本報系資料照）

科學的基本步驟是正確觀察、合理解釋、有效解決，就醫學來說不外問診、病理、開藥甚至預防。前民進黨主席許信良近日指出，臺灣民主最大危機是「缺乏憲政共識」，儘管指出沉痾，所謂「1997年根據法國第五共和國修憲，雙首長制的憲政運作中心是總統，並非國會。」其實似是而非。

最早出現的憲政體制是君主立憲下的內閣制，首相（總理）由國會推派產生、對其負責，因此是行政與立法合一，也就有倒閣、解散國會。美國建國後原先苦思由歐陸迎來明君，終究因爲不信任行政權，乾脆設計總統制，讓立法與行政分立、相互制衡，兩者各自對選民負責、總統不向國會負責。

一些國家明明有民選的總統，卻又由國會產生總理，稱爲半總統制，行政權分別掌握在兩人手裡。有人看到既有總統又有總理就籠統歸爲半總統制，或稱雙首長制，其實，內閣制的總統只是虛位元首（德國），而總統制之下的總統是國家元首兼最高行政首長，即使有總理也是執行長（韓國）。

半總統制的運作端賴國情、缺乏常規，最極端的是愛爾蘭、奧地利、保加利亞、冰島，民選總統沒有實權，儼然內閣制。光譜的另一端是俄羅斯、法國，比較傾向總統制。介於中間的則是烏克蘭、波蘭、芬蘭、葡萄牙，總統與總理之間的權力畫分不定，往往修憲後爭議不斷。

戰後，採取內閣制的法國第四共和無力處理阿爾及利亞危機，二戰英雄戴高樂出面清理戰場，第五共和國憲法賦予總統較大的權力，比如主動解散國會；儘管總統比較強勢，實權還要看朝野在國會的席次。萬一朝小野大，總統必須任命反對黨黨魁爲總理，否則國會過不了關，亦即左右共治或自動換軌。

德國在一戰後採取半總統制，一開頭比較像是內閣制，等到陷入經濟危機、國會空轉，實權靠向總統；興登堡養癰成患，先有國會縱火案，希特勒乾脆公投將總統與總理合並。《中華民國憲法》原本半總統制，嚴家淦擔任總統時像內閣制，蔣經國上臺則是總統制，善意解釋有彈性。

《憲法增修條文》先是取消閣揆對總統任命閣員的副署權，藍綠又聯手拿掉國會對閣揆的同意權，已經脫離半總統制軌道。儘管還有閣揆副署法令的盲腸，雖說「行政院對立法院負責」、「行政院爲最高行政機關」，掩不住閣揆淪爲執行長的事實，難說「傾向總統制的雙首長制」，喋喋不休自動換軌則是輸不起。

國會監督行政乃天經地義，要求總統答詢則是強人所難，畢竟民選總統並非對立法院負責；至若硬要總統執行反對黨通過與政見相左的法案，不符民主常規。美國總統可以否決國會立法，即使國會立意反否決，只要能有1/3席次即可擋下；換句話說，總統未必能霸王硬上弓，國會也不能硬塞。

總之，難說腳踏車或機車優劣，更不用說電動腳踏車。議者耿耿於懷沒有化解僵局的機制，盲瞽美國戰後有一半時間朝小野大，關鍵在於總統說服的意願。要是終究不能和衷共濟通盤修憲，又無法共處一室，難說民選皇帝，畢竟緊急命令還是要國會追認。

（作者爲政治學者）